21 апреля уже традиционно у нас в стране празднуется День местного самоуправления. Самое время повести некий итог, что же собой представляет сегодня местное самоуправление.

Не секрет, что импульс к развитию местного самоуправления всегда приходится на самые трудные для страны времена. В конце девяностых Россия ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления 1985 года. В 1999 году Указом Президента РФ были утверждены основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления, в 2003 году – принят новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" № 131-ФЗ.

С той поры прошло почти два десятка лет, стало ли наше самоуправление по-настоящему эффективным инструментом управления? Возьмем для примера близкое – самоуправление в городе Архангельск.

Итак. Муниципальное образование "Город Архангельск" имеет Устав, в котором определены четыре органа местного самоуправления. Представительный орган – Архангельская городская Дума, Глава муниципального образования "Город Архангельск", исполнительно-распорядительный орган – Администрация муниципального образования "Город Архангельск" и контрольно-счетный орган – контрольно-счетная палата МО "Город Архангельск", что вполне соответствует положениям статьи 6 Хартии.

Устав для города, как Конституция для государства, – это документ особый. В Уставе устанавливаются "правила игры" для конкретного города, закрепляются некие положения, которые отличают его от других городов. Устав Архангельска как муниципального образования был принят в 1997 году и оставался неизменным 13 лет, до 2010 года. А потом началась чехарда. В течение пяти лет в Устав один-два раза в год вносились правки.

Последние два года тоже отмечены правками, правда, они вносились по инициативе прокуратуры и в связи с изменениями федерального законодательства. Однако вышел такой правовой курьез: все эти поправки не смогли пройти регистрацию в Минюсте и, соответственно, не вступили в законную силу. Получилось так потому, что поправки дословно цитировали формулировки федеральных законов. А пока шла процедура регистрации федеральные законы изменились опять... В общем, в настоящий момент действующий Устав города имеет положения, противоречащие федеральному законодательству.

Есть в городе еще один закон – финансовый. Это бюджет города Архангельска. Состоит он из нескольких муниципальных программ, в которые, как в мешок, упакованы по нескольку ведомственных программ, в которые, как в ещё один мешок, вложены подпрограммы. Рождаются программы внутри администрации города, при этом депутаты исключены из процесса планирования, анализа, подготовки, согласования и утверждения всех видов муниципальных программ и видят только конечный результат.

Депутаты не вправе что-то менять в программах. Однако на каждой сессии их понуждают менять те или иные показатели действующего бюджета.

Ничто не определяет так ярко положение дел в муниципалитете, как его бюджет. Бюджет Архангельска накапливал долги на протяжении десятка лет, внутренний долг достиг полутора миллиардов рублей, причем, за счет коммерческих кредитов, пока в 2017 году не задумались, что отдавать на обслуживание кредитов по 300 млн. рублей в год при собственных доходах 3,5 млрд. – это слишком.

Кроме того, бюджет города имеет огромные неисполненные обязательства. Так, размер неисполненных судебных решений превышает 10 млрд. рублей! Не исправляет ситуацию и вынесение прокуратурой предупреждений и протестов. Почему же так происходит?

Виной тому сложившаяся система отношений, в том числе, бюджетных, когда в местном бюджете видят источник финансирования для вышестоящих бюджетов. Виновата чрезмерная централизация, так называемая "вертикаль", которая высасывает из муниципалитетов ресурсы, отнимает самостоятельность в принятии решений, нагружает чрезмерными полномочиями без выделения соответствующего финансирования.

Анализ исполнения муниципальных программ, к сожалению, не даёт никаких результатов, поскольку описывается только финансирование по тем или иным статьям программ, но нигде нет анализа главного результата "программно-целевого управления" – анализа социально-экономического эффекта, достигнутого при реализации данной муниципальной программы.

Перечисленные проблемы указывают на то, что бюджет составляется по принципу "сколько дадут денег". А бюджетный кодекс требует от муниципалитета при отсутствии доходов или провести соответствующую работу и переложить исполнение обязательств на вышестоящий бюджет, или требовать от него финансирования этих обязательств. Того же требует и европейская Хартия – финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленных Конституцией или законом.

Кризис 2009 года закончился, но "ручное управление" бюджетом стало так удобно исполнительной власти, что назад представительным органам полномочия не вернули, более того – усилилась пропаганда "программного принципа формирования и исполнения бюджетов". К 2010 году практически вся расходная часть всех уровней бюджетов была "вставлена" в ту или иную программу, а бюджетные процедуры и методики планирования, формирования, утверждения и исполнения бюджетных программ были настолько упрощены и выхолощены, что утратили всякую публичность и возможность влияния на них извне.

Теперь новый финансовый кризис и "ручное управление" бюджетом уже данность, подкреплённая правовой базой. Бюджетный кодекс РФ уже практически не регулирует порядок планирования, формирования и исполнения государственных и муниципальных программ, всё отдано на откуп самих исполнительных органов. Применяемый принцип софинансирования, когда деньги из вышестоящих бюджетов на определенные мероприятия выделяются только при условии выделения денег из местных бюджетов, делает местные власти послушными, и управление превращается в привычное осваивание выделенных ресурсов. Не эффективное, внеплановое, сумбурное и абсурдное. Это напрямую нарушает норму Хартии, согласно которой предоставляемые местным бюджетам субсидии не должны предназначаться для конкретных проектов.

А Постановление Мэрии города Архангельска от 03.04.2014 №271 "Об утверждении Положения о муниципальных программах муниципального образования "Город Архангельск" прописывает чисто косметические требования к муниципальным программам. Там излагаются требования к оформлению паспорта программы и оформлению разделов программы, требования к некоторым процедурам прохождения "фрагментов муниципальных программ" по инстанциям и т.п. Получается, что программа как правовой акт есть, а как инструмент рыночной экономики работать не может, поскольку не гарантирует подрядчику финансирование.

Резюмируя, можно видеть, что идея местного самоуправления, предполагающая независимость и самостоятельность местных органов, в настоящее время находится в "загоне", а существующую систему отношений нельзя признать ни истинным народовластием, ни настоящим самоуправлением. Ей требуется модернизация и децентрализация.

Органы местного самоуправления в рамках национальной экономической политики должны получать столько собственных финансовых средств, которыми они могут свободно распоряжаться, сколько им необходимо для осуществления своих функций. Защита более слабых в финансовом плане органов местного самоуправления, согласно положениям Хартии, требует разработки процедур финансового выравнивания.

На федеральном уровне необходимо разработать финансовый инструмент национального ссудного капитала. Местные органы самоуправления должны иметь к нему приоритетный доступ. Это тоже положение Хартии.

Можно продолжить анализ фактического состояния местного самоуправления положениям Хартии. Но и сказанного достаточно для вывода, что для решения местных проблем требуется глубокая реформа законодательства о местном самоуправлении: его надо приближать к идеологии европейской Хартии, а не к удобству "ручного управления" чиновников всех уровней.

Пришла пора спасть местное самоуправление!